Сергей РОГИНКОРуководитель Центра экологии и развития Института Европы РАН, профессор, директор Института мировой экономики и международных финансов Финансового университета при Правительстве РФ, к. э. н.e-mail: [email protected]
Современная климатическая повестка, продвигаемая западными странами, и прежде всего ЕС, формирует предельно агрессивную среду для всех отраслей экономики, связанных с традиционными видами топлива и энергии. Это представляет серьезную угрозу для российского экспорта энергоносителей, формирующего немалую часть бюджетных поступлений страны, и требует неотложных шагов по выработке мер хеджирования рисков.Самой обсуждаемой инициативой ЕС стало введение трансграничного углеродного налога. Европейский зеленый курс, в рамках которого презентуется этот налог, рассчитан на достижение Евросоюзом к 2050 г. климатической нейтральности и преподносится как новая стратегия регенеративного роста, не требующего добычи природных ископаемых. На достижение цели климатической нейтральности только из бюджета ЕС предусматриваются расходы в размере 1 трлн евро в ближайшее десятилетие при общем планируемом размере инвестиций в 2,6 трлн евро.Помимо резонного беспокойства в связи с появлением такой перспективы, ажиотаж вокруг углеродного регулирования вызван пониманием, что Евросоюз пользуется климатической повесткой для продвижения своих экономических интересов. Достаточно проанализировать главный аргумент ЕС в пользу ТУР: так называемую «углеродную утечку» (Carbon Leakage). Это понятие сформулировано в главном документе ЕС по Европейскому зеленому курсу – сообщении Европейской комиссии «COM(2019) 640 final» от 11 декабря 2019 г. В нём говорится, что, с увеличением цены на выбросы углерода в рамках Европейской системы торговли выбросами (EU ETS), финансовое давление на компании реального сектора принуждает их перемещать энергоёмкие производства в страны, где предприятия свободны от подобного обременения. А это приводит к увеличению выбросов вне ЕС.Однако следует помнить, что перемещение европейских энергоемких предприятий в развивающиеся страны в основном завершилась 10–20 лет назад. Эта релокация была вызвана, прежде всего, соображениями экономии на рабочей силе и на дорогостоящих природоохранных мероприятиях, к парниковым газам отношения не имеющим. В итоге экономика ЕС уже перестроилась на импорт большей части энергоемкой продукции. Этим переходом и объясняется высокая энергоэффективность экономики стран ЕС по сравнению, в частности, с российской, в структуре которой преобладают энергоемкие отрасли. С другой стороны такое разделение труда делает экономики России и ЕС взаимно дополняющими. В среднесрочной перспективе дальнейшего масштабного перемещения предприятий энергоемких отраслей не просматривается; более того, ЕС делает акцент именно на сохранении оставшихся энергоемких производств.Кроме того, европейская налоговая инициатива в текущем виде не соответствует международному праву, и прежде всего, нормам ВТО и Парижского соглашения. Постараемся найти ответы на этот вопрос и ряд других, имеющих отношение к российским рискам, связанным с данной инициативой.
Риски введения ТУР
Характер рисков по линии трансграничного углеродного регулирования претерпел с момента презентации инициативы ряд трансформаций. Изначально в качестве весьма общих мер Еврокомиссия обозначила следующие альтернативы:— введение НДС для всех товаров, реализуемых в ЕС (данный налог будет распространяться как на зарубежных, так и на внутренних производителей);— введение пограничного налога на импорт отдельных углеродоемких видов продукции (его размер будет зависеть от стоимости выбросов СО2 в рамках EU ETS);— распространение действия EU ETS на «углеродный след» импортных товаров. В этом случае их экспортерам/производителям придется приобретать европейские разрешения на выбросы (EU Allowances (EUA).
Электроконтейнеровоз Yara Birkeland, построенныйпо заказу Yara в рамках перехода на безуглеродные судаИсточник: yara.comПосле долгих дебатов и консультаций было принято решение переложить углеродный налог с экспортеров продукции на ее импортеров в ЕС. Им было в итоге вменено приобретение соответствующего объема EUA, цена на которые формируется на европейском рынке сокращений в рамках EU ETS. Это, безусловно, не облегчает положение экспортеров, так или иначе теряющих значительную часть экспортной выручки.По способу исчисления налогооблагаемой базы существовал ряд подходов, предполагавших, в частности, обложение либо всего объема выбросов, либо использование различных бенчмарков ЕС. В качестве последних фигурировали как среднеотраслевые показатели углеродоемкости продукции, так и эти же показатели, но для 10 % самых эффективных предприятий в соответствующих отраслях промышленности ЕС. В итоге размер выбросов, подпадающих под ТУР по умолчанию, привязан к среднеотраслевой углеродоемкости в стране-экспортере, что снижает потенциальные финансовые потери российских компаний, особенно в тех отраслях, в которых удельная углеродоемкость продукции существенно выше, чем в странах ЕС.Главной интригой были сроки введения этой меры. На протяжении этого периода, начало 2023 года озвучивалось в качестве базовой даты введения пограничного корректирующего углеродного механизма ЕС. Последнее подтверждение этой даты было дано в резолюции Европарламента, принятой 17 марта 2021 г. и предписывающей ввести его в действие к 2023 году [3].Тем не менее Еврокомиссия не стала следовать рекомендациям резолюции Европарламента. Исходные параметры механизма и сроки его введения были серьезно пересмотрены. В июле 2021 года Еврокомиссия выпустила объемный (291 страница) документ по ТУР. Документ имеет статус сообщения ЕС и детально описывает все компоненты механизма и этапы его внедрения (сообщение COM(2021) 564 final от 14.07.2021 г. Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council, establishing a Carbon Border Adjustment Mechanism) [3]. В этом документе введение налога отложено до 1 января 2026 года; с 2023 года предусмотрено начать сбор данных по углеродному следу, который будет формировать налоговую базу для этого механизма. Предполагается, что за 3 года будет отлажена в тестовом режиме необходимая схема отчетности и верификации углеродного следа.
Масштабы рисков
Указанный документ COM(2021) серьезно сократил степень неопределенности, не позволявшей ранее определить масштабы рисков с большей или меньшей точностью. Прежде всего, он отвечает на главный вопрос: какие отрасли предполагается охватить новым механизмом? В действующей версии списка отраслей и производств, импорт продукции которых в страны ЕС будет обложен платежами в рамках ТУР, в качестве первоочередных для внедрения намечены металлургия, цементная промышленность, производство удобрений и электроэнергия. Российская продукция нефтяной, газовой и угольной отрасли пока под действие ТУР не попадает. Но состав товарных групп для включения в углеродное регулирование будет постоянно пересматриваться.Для нефтяной, газовой и угольной отраслей России это, безусловно, неплохая новость, поскольку ранее аналитики оценивали потери ТЭК РФ примерно в 3 млрд евро в год [4] (рис. 1.)
Рис. 1. Прогноз потерь российского экспорта от введения ТУР (базовый сценарий прогноза KPMG 2020 года)Источники: [4], базовый прогноз KPMGСвои оценки после появления сообщения ЕС озвучило и Министерство экономического развития РФ. Базируясь на данных по объемам экспорта 2020 года, оно спрогнозировало потери российских экспортеров на уровне 1,1 млрд евро, при этом наибольшая нагрузка придется на сектор металлургии (€ 729,9 млн) и минеральных удобрений (€397,8 млн), в то время как потери энергетиков оцениваются всего в 600 тыс. евро (что вызвано небольшими объемами поставок электроэнергии) (рис. 2) [5].
Рис. 2. Расчеты РБК по объемам финансовых потерь экспортных отраслей России от ТУРИсточники: [5], расчеты РБК, Еврокомиссия, ЕвростатВ условиях относительно точных данных по объемам экспорта и показателей углеродного следа российских экспортных товаров, единственным серьезным фактором неопределенности является цена углеродных единиц. За последний год она поднялась с € 30/t до небывалого уровня в €50/t. Такой беспрецедентный рост заставляет предположить заинтересованность ЕС в росте цен на углеродные единицы, которые могут намеренно «разгоняться», используя так называемый механизм «резерва стабилизации рынка» (Market Stability Reserve), созданный специально в качестве страховки от падения цен. Этот механизм, созданный в период рыночного коллапса рынка углеродных единиц (падения цен до уровня €0,1/t) дает ЕС право «убирать» с рынка любые объемы квот на выбросы в «резерв». Он становится идеальным средством манипулирования ценами на единицы, любое повышение которых автоматически ведет к росту доходов ЕС в рамках трансграничного налогового регулирования.Прогнозы по уровню цен постоянно растут: например, если в 2020 г. Bloomberg исходил из показателей цен в ближайшее десятилетие на уровне € 40/t + – 25 %, то в прогноз нынешнего года заложен показатель в €108/t. Уровень в €89–90/t прогнозируют аналитические структуры ISIS и Refinitiv. Еврокомиссия закладывает в прогноз консервативный уровень в €50–85/t (рис. 3) [5].
Рис. 3. Прогнозы по ценам на углеродные единицы на период до 2030 г.Источники: [5], Refinitiv, ICIS, Bloomberg, ЕврокомиссияТакая очевидная тенденция требует пересмотра долгосрочных прогнозов финансовых потерь российских экспортеров в рамках ТУР в ближайшие 10–15 лет. Попытки подобных прогнозов уже предпринимаются, в частности, опубликованный 30 августа 2021 года прогноз европейских аналитических центров Sandbag и E3G предполагает рост сборов углеродного налога по линии ТУР на российские товары, ввозимые в страны ЕС, до € 1,9 млрд в 2035 году (рис. 4) [6].
Рис. 4. Прогноз Sandbag и E3G по объемам сборов углеродного налога по линии ПКУМ на российские товары, ввозимые в страны ЕС в 2035 году (в млн € 1)Источник: [6]По прогнозу Sandbag и E3G, наибольший объем ущерба от углеродного налога в 2035 году придется именно на Россию. Китай понесет ущерб почти в 4 раза меньший, Украина и Турция – в 2–2,5 раза, Южная Корея – в 5 раз, а США – более чем в 20 раз. Схожие по характеру оценки содержались и в прогнозе KPMG 2020 года: по нему среди торговых партнеров ЕС именно Россия понесёт наибольшие потери от пограничного налога.Ежегодные потери нашей страны превысят потери Китая по пессимистическому сценарию в 4,1 раза, по базовому сценарию – в 4,6 раза, а по оптимистическому сценарию – в 8,5 раза. Многократно превысят потери России по отношению к соответствующим издержкам США: по пессимистическому сценарию – в 3,5 раза, по базовому сценарию – в 4,5 раза, а по оптимистическому сценарию – в 10 раз.
Вероятность рисков и меры хеджирования
Такая перспектива для России заставляет оценить вероятность рисков и продумать меры хеджирования. Сообщение COM(2021) и резолюция Европарламента от 17 марта 2021 г. не являются документами прямого действия и не носят директивного характера (такими документами являются прежде всего директивы ЕС).Поэтому вероятность наступления рисков по линии ТУР на сегодня можно рассматривать как весьма высокую, но не стопроцентную. Более того, из истории известно, что даже в случае доведения вопроса до уровня директивы ЕС не исключен «обратный ход» со стороны Евросоюза. Это доказывает недавний опыт введения ЕС пограничного углеродного налога на зарубежные авиакомпании, выполняющие рейсы в ЕС. В 2012 г. этот механизм был введен директивой ЕС, зарубежные авиаперевозчики были включены в Европейскую систему торговли выбросами парниковых газов (EU ETS), и им в принудительном порядке были спущены лимиты на выбросы, с понятными ставками штрафов за перевыбросы. Но Евросоюзу пришлось отступить под давлением Китая, России, США и других стран. Это стало прецедентом, дающим основания на тиражирование в качестве хеджирующей меры на государственном уровне.Попытки задействовать эти привычные средства смягчения рисков, такие как привлечение бизнес-партнеров или участие в ассоциациях, вряд ли могут принести эффект, поскольку ситуация с продвижением ТУР в Евросоюзе предельно политизирована. Это продвижение происходит под колоссальным давлением руководства Еврокомиссии. Кроме того, этот механизм интересен европейским промышленным группам, поскольку рекордные цены на разрешения на выбросы углекислого газа [7] повышают стоимость продукции в ЕС намного выше, чем в любом другом регионе мира.Другим способом хеджирования становится практика greenwashing, позволяющая корпорации позиционировать свой продукт как климатически нейтральный (вариант, обладающий меньшим углеродным следом, чем конкурирующие продукты). К ним, в частности, относятся: — тактика продвижения природного газа как «зеленого» или «промежуточного» топлива, которую использует «Газпром»;— включение ВИЭ в корпоративный проектный портфель; такая тактика широко применяется ведущими нефтяными корпорациями (Shell, BP, Total, Engie) и генерирующими компаниями Европы (RWE, Vattenfall, Fortum, ENEL) и тиражируется некоторыми отечественными корпорациями («Росатом», «ЛУКОЙЛ», «Газпром нефть», и др.);— компенсация «углеродного следа» экспортируемой продукции (например, «зеленый СПГ», предлагаемый покупателям ведущим мировым трейдером VITOL. Из российских аналогов известен пока только низкоуглеродный алюминий ALLOW, представляемый компанией РУСАЛ. Известно также о проработке подобной схемы компенсации выбросов рядом корпораций ТЭК на базе проектов лесовосстановления и лесопосадок).С точки зрения эффективности хеджирования рисков эти меры можно оценить следующим образом:— тактика продвижения природного газа как «зеленого» или «промежуточного» топлива была достаточно эффективной в качестве имиджевой меры несколько лет назад; сейчас «Газпром» активно дополняет эту тактику внедрением водородной повестки;— включение ВИЭ в корпоративный проектный портфель вряд ли принесет пользу экспортерам энергоносителей, за исключением производителей электроэнергии, объем экспорта которой из России в ЕС невелик. Здесь не стоит ожидать какого-то эффекта с точки зрения сбыта энергоносителей или защиты от трансграничного налога;— компенсация «углеродного следа» экспортируемой продукции (например, за счет «лесных» проектов) может стать серьезным инструментом защиты от ТУР, снижая или полностью устраняя налогооблагаемую базу. Что касается собственно сбыта энергоносителей, то здесь возможен лишь «точечный» эффект в случае наличия заинтересованного в таком формате покупателя.
Система ТУР так и не смогла заработать для авиакомпаний, совершающих перелеты в ЕСИсточник: pxhere.comК стратегическим мерам, применимым прежде всего в отношении углеродного регулирования, можно отнести инициативу введения в России углеродной цены (налога). Она должна работать как возможный «зачет» Евросоюзом национальной цены на углерод в случае принятия той или иной страной систем и стратегий климатической политики, аналогичных действующим в ЕС. Однако нынешнее состояние отношений России с ЕС не позволяет надеяться на то, что Европа (в случае введения ТУР) откажется от доходов от этого налога в пользу России.Для разработки практической системы хеджирования следует воспользоваться уже имеющимся у России опытом по эффективному противодействию трансграничному углеродному регулированию ЕС в гражданской авиации. В 2012 году было организовано совещание в Москве, сформировавшее блок стран, несогласных с этой мерой. Решающий вклад внес Китай, пригрозивший отказом от закупки «Аэробусов». Тогда вопрос был перенесен на площадку профильной структуры ООН – ИКАО, где он обсуждается до сих пор (что избавило Россию от «углеродных» платежей ЕС на протяжении последних 10 лет).Чтобы повторить этот успех в рамках общей системы трансграничного регулирования, требуется: — договоренность о совместных действиях с Китаем;— вывод дискуссии на уровень БРИКС с проведением совещания и выработкой солидарной позиции (к которой с большой вероятностью присоединятся другие недовольные – Турция, Саудовская Аравия, Ирак, страны ЮВА, Латинской Америки и др.);— создание широкой коалиции стран и выработка общей стратегии ответных действий.Шансы на договоренность о совместных действиях с Китаем у России сейчас уникальны. Председатель КНР Си Цзиньпин на трехстороннем климатическом саммите Германии, Франции и Китая в апреле этого года отметил, что противодействие изменению климата не должно становиться предлогом для установления торговых барьеров [8]. Аналогичную позицию он продублировал и на организованном США Саммите лидеров по климату 22–23 апреля [9].В пользу России играет и ситуация по линии группы BASIC: 9 апреля 2021 г. страны этой группы по итогам встречи министров экологии выпустили заявление с осуждением инициатив введения торговых барьеров под предлогом защиты климата [10]. То есть о совместном неприятии инициативы ЕС заявили четыре страны БРИКС из пяти.Логика развития событий однозначно диктует необходимость перехода России от односторонних действий к совместным действиям, что особенно уместно в коалиции со своими традиционными партнерами.
